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        行政處罰中事先告知當事人權利探析

        來源:中國衛生法制 作者:闞靜
        發布于:2021-09-09 共4050字

          摘    要: 針對當地一起衛生行政處罰案件的“撤案”,就行政處罰事先告知當事人權利的方式展開分析討論。認為行政機關實施行政處罰應當保障當事人的權利,兼顧提高行政效率。在告知當事人依法享有的權利時,建議采用合法合理的形式對聽證權和陳述申辯權一并告知。

          關鍵詞 :     訴訟;行政處罰事先告知;當事人權利;合法兼顧效率;

          Abstract: Due to the "dismissal" of a local health administrative punishment case,the author conducted an analysis and discussion on the way to inform the parties of the rights of the administrative punishment in advance.It is believed that administrative organs should protect the rights of the parties and give consideration to improving administrative efficiency when imposing administrative punishment.When informing the parties of the rights they enjoy according to law,it is suggested to inform the parties of the right to hearing and the right to representation together in a lawful and reasonable form.

          Keyword: Litigation; Notification of administrative penalty in advance; The rights of the parties; Lawful efficiency;

          某區衛生健康行政部門接群眾投訴查處了一起非法行醫案件,下達衛生行政處罰決定書后,當事人在法定期限內提出了行政訴訟,當地法院經審理認為衛生行政機關送達《衛生行政處罰事先告知書》不當,導致被處罰人未享受到陳述申辯權利,屬程序違法,經溝通后衛生行政機關主動撤回行政處罰決定。本案是一例適用聽證程序的處罰案件,衛生行政機關在送達《行政處罰聽證事先告知書》后,未能正確履行陳述申辯權的告知義務導致撤案,其中行政處罰事先告知的方式有待商榷,因筆者所在地區要求行政機關做出行政處罰決定前應首先告知當事人“聽證權”,法定期滿后再行告知“陳述申辯權”。筆者僅對適用聽證程序的行政處罰事先告知方式進行討論分析,提出建議以供參考。

          一、聽證程序案件事先告知當事人權利的幾種情形

         。ㄒ唬┏R姷男姓幜P案件事先告知方式

          經查閱有關資料以及同行交流,目前實施行政處罰履行事先告知義務主要有以下幾種做法:

          1.符合聽證程序的行政處罰案件首先下達聽證告知書,期滿后再次告知當事人陳述申辯的權利。筆者所在轄區法院只認可此種告知程序。

          2.符合聽證程序的行政處罰案件只需要下達聽證告知書。

          3.對符合聽證程序的行政處罰案件,分別制作告知聽證權和陳述申辯權的文書,但同時下達。

          4.對符合聽證程序的行政處罰案件,將聽證告知事項和陳述申辯告知事項整合到一張文書上提供選項一并下達。

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         。ǘ⿴追N告知方式的理由

          持第1、3、4種觀點均認為當事人聽證權與陳述、申辯權是《行政處罰法》賦予當事人兩種不同的法定權利,聽證權只在做出特定行政處罰的情況下適用,陳述申辯權適用任何行政處罰程序[1]。而持第1種觀點者則更強調聽證告知和陳述申辯事先告知是兩個獨立的程序,為充分保護當事人的合法權益應分別履行且要次序告知。第3、4種觀點是聽證權和陳述申辯權同時告知的兩種形式。第4種觀點則將兩種文書巧妙融合,在一份文書上同時告知了聽證和陳述申辯的權利,且至今有些部門一直在使用。如,國家衛健委制定的《衛生行政執法文書規范》(衛生部令第87號)、《市場監管總局關于印發〈市場監督管理行政處罰文書格式范本〉的通知》(國市監法[2019]55號)、《交通運輸行政執法程序規定》(交通運輸部令2019年第9號)等均對聽證和陳述申辯權告知進行了整合。持第2種觀點認為《行政處罰法》第三十一條并沒有規定必須使用《行政處罰事先告知書》這種文書進行事先告知。對于適用聽證程序的案件,由于《聽證事先告知書》已經嚴格按照《行政處罰法》第三十一條的規定,告知了當事人做出行政處罰的事實、理由和依據,以及當事人依法享有的要求聽證的權利,而《行政處罰法》所規定的當事人陳述、申辯權,通過聽證的形式已得到了有效的保障,即聽證的過程包含了陳述申辯[2]!堵犠C事先告知書》實際上已經涵蓋了《行政處罰事先告知書》的全部內容。

          二、筆者的觀點和理由

         。ㄒ唬┕P者同意第4種觀點

          在《行政處罰事先告知書》上將當事人的聽證權和陳述申辯權事項整合,一并告知。在實踐應用中,應將陳述申辯權的期限較要求聽證的法定期限適當延長3天左右。即使當事人放棄聽證權利,仍有一定期限行使陳述申辯權。

         。ǘ┲饕碛

          1.符合法律規定

          《行政處罰法》第四十四條、第四十五條分別規定了行政機關在做出行政處罰決定之前,應當告知當事人擬做出的行政處罰內容及事實、理由、依據,并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。從該條款所處位置看屬于第五章節的一般性規定[3]。說明陳述申辯權在行政處罰的簡易、一般、聽證三個程序中通用的,以不同的表達形式存在[4]。而在第四節《聽證程序》的第六十三條、第六十四條規定的行政機關做出的幾種行政處罰情形之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利以及聽證的組織程序關于當事人申辯質證的描述,則可以理解為當事人在聽證過程中已經享有了陳述申辯權,且這種陳述申辯更正式一些,但不免除行政機關對兩項權利的告知義務。通觀《行政處罰法》全文,未明確要求聽證告知和陳述申辯告知必須分別進行的前提下,行政機關以規章的形式對執法文書進行規范使用,并不違反上位法。行政處罰事先告知實際上就是一種“預告程序”,被處罰人可以對行政機關擬做出的不利處罰決定的依據進行辯解、質證和反駁,陳述申辯權和聽證權均依職權進行預告,只要行政機關按照法律規定進行了告知并履行了職責,即可認為達到了“預告”目的[5]。

          2.不違背立法原意

          《行政處罰法》設立事先告知程序的目的是賦予當事人的知情權、陳述申辯權,使當事人有機會了解行政處罰的基本情況,且能夠行使自己的申辯和主張權,有利于維護個人的合法權益[6]。行政處罰案件聽證制度的立法本意是,在行政機關做出較重大的行政處罰決定之前,通過召開聽證會的形式,充分聽取當事人的陳述和申辯意見,并認真進行復核。對于當事人提出的陳述和申辯意見成立的,行政機關應當予以采納。(平頂山市湛河區人民法院審理聯合利華(中國)有限公司不服平頂山市工商行政管理局湛河分局工商行政處罰一案一審行政判決書[2011]湛行初享第10號判決書)行政機關在送達事先告知書后(兩項權利整合后同時告知),如果當事人在法定期限內未申請聽證,那么相對延長的陳述申辯期限依然可保障當事人的陳述申辯權。如果當事人提出了聽證申請,那么按照聽證程序,當事人在聽證過程中以正式的方式進行了陳述申辯,享受了陳述申辯的權利,從保證當事人權利的實施上帶有一定的向下兼容性,所以聽證后無需再等待一個陳述申辯期。行政處罰的聽證是依當事人的申請啟動的,這與行政許可依職權啟動的聽證不同,《行政處罰法》保障當事人的權利和對行政機關的約束首先體現在“行政機關是否履行了告知義務”,只要當事人提出了申請,且行政機關履行了義務,即可認為當事人的權利得到了保障。

         。ㄈ┐朔N告知方式的優點

          在保障了當事人權利的情況下,提高了行政效率。眾所周知,執法文書甚至法院判決裁定送達難,尤其遇到拒絕配合、送達距離較遠等情況,很難順利送達,如聽證告知和陳述申辯告知采取順序送達的方式,則大大增加了行政執法成本,不利于行政處罰的實施和更及時的保護其他人的合法權益。另外,發生行政訴訟時,兩項權利的告知形式也保證了行政機關履行舉證責任。

          三、法院的既判案例

          對合并(或同時)告知的形式,也得到了不同層級的法院的認可。

          例如以下案例:炎陵縣市場監督管理局與炎陵縣德發機動車檢測中心有限責任公司行政處罰一案,一審法院認為炎陵縣市場監督管理局下達的《行政處罰告知書》未履行聽證告知,在行政處罰程序上存在違法行為,判決撤銷炎陵縣市場監督管理局的《行政處罰決定書》。而本案經歷的二審和再審程序,均對一審的該項判決予以了糾正,認為炎陵縣市場監督管理局將陳述、申辯及聽證告知權利在《行政處罰告知書》中一并告知,履行了聽證告知程序,行政處罰程序合法。

          再如,蘭考縣新興乳品商行訴蘭考縣市場監督管理局行政處罰決定一案,河南省高級人民法院再審審查與審判監督行政裁定書(案號:[2020]豫行申546號)指出“……蘭考縣市場監督管理局做出并送達了(蘭)食藥監食罰告[2019]45號行政處罰事先(聽證)告知書,保障了申請人的陳述、申辯及要求聽證的權利”。最后駁回蘭考縣新興乳品商行的再審申請。還有,申某某因訴中國證券監督管理委員會行政處罰及行政復議決定一案,最高人民法院行政裁定書[2018]最高法行申1831號中指出:2015年12月8日,中國證監會向申啟永做出行政處罰事先告知書,告知擬對申啟永做出行政處罰以及處罰所依據的事實、理由、依據以及申啟永所享有的陳述、申辯及要求聽證的權利!瓕Ρ辉V處罰決定及復議決定的做出程序合法性予以確認。駁回再審申請人的再審申請。

          四、結語

          綜上所述,行政機關在實施行政處罰時,對行政處罰事先告知的運用,應當在不違反上位法規定的前提下靈活掌握,告知當事人的權利與提高執法效率均應兼顧。從長遠看,加快建設統一的行政程序相關法律能夠規范行政機關在行政處罰等具體行政行為中的程序性行為,能夠保障行政機關對程序合法性的遵守[7]。

          參考文獻

          [1]徐力,鄭璐郴.事先未告知陳述申辯權的司法審查[N] .中國醫藥報.2016-04-13(3)。

          [2]張美忠.擬告知當事人聽證權利的案件是否還要下達《行政處罰事先告知書》[J .中國價格監督檢查, 2005(10):48

          [3]張建隊.淺談衛生行政處罰決定前當事人享有的權利及應用實踐[J] .中國衛生法制, 2007,15(6):17-18 .

          [4]盧運輝.論行政處罰事先告知程序[J] .法制與經濟, 2009(213):11-14。

          [5]龍昱霖.申辯制度研究[D] .西南執法大學2018碩士學位論文, 2018:30-33。

          [6]毛建軍,繆金祥.行政處罰告知程序實踐操作芻議[J] .河南公安高等?茖W校學報。2002(1):8-41。

          [7]趙江風。行政處罰聽取陳述及申辯程序的司法審查基于裁判文書的實證分析[J] .山東審判, 2017,33(1):76-80.


        作者單位:濟南市章丘區衛生和計劃生育監督所
        原文出處:闞靜.對行政處罰事先告知程序的幾點探討[J].中國衛生法制,2021,29(05):125-127.
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