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        新修訂《森林法》的轉變與不足

        來源:合作經濟與科技 作者:陳玉新,任雪君
        發布于:2021-09-11 共4109字

          摘    要: 《中華人民共和國森林法》是保護發展森林資源,維護森林生態系統安全穩定的主要法律依據。該法2019年進行了第三次修訂,并于2020年7月1日起實施。本文剖析新《森林法》修訂的背景,梳理它在發展理念原則、經營管理模式、制度保障設計方面發生的重大轉變,指出它未能以“綠色發展”原則取代“可持續發展”原則,未能有力彰顯和有效救濟部分權利,未能充分明晰和細化某些職責等改進空間。

          關鍵詞 :     森林法;轉變;觀望;

          一、新《森林法》修訂背景

          森林,從面積、結構、生物量和初級生產力等各個維度來看,無不是最具規模的陸地生態系統,為人類經濟、社會發展提供了無法估量的支持和保障。習近平同志曾指出,森林是國家、民族最大的生存資本,關系生存安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家外交戰略大局。原《森林法》1984年經六屆全國人大常委會第七次會議審議批準,并于1998年和2009年進行了修訂。30余年的實施,其在保護和合理利用森林資源,加快國土綠化,促進林業發展等方面發揮了十分重要的作用。

          黨的十八大以來,黨中央堅持把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容,為推動林業高質量發展指明了根本方向。法與時轉,治與世宜。新時期,我國林業建設面臨的形勢、任務和功能定位,較過去已有明顯變化,迫切需要《森林法》與之呼應,并施以指引和保障。2019年12月28日,十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了新修訂的《森林法》(2020年7月1日起實施)。新修訂的《森林法》在立法理念和制度設計上的轉變令人欣喜,在某些原則和制度上的觀望同樣也值得深思。

          二、新《森林法》的轉變

         。ㄒ唬╉憫獣r代呼喚,轉變發展理念原則。

          中國林業從以木材生產為主到以生態建設為主,從集體林權制度和國有林場等林業改革的全面深化到林農權益保護觀念的不斷強化,從資源合理利用論到可持續發展觀再到生態文明觀,堪稱產生了天翻地覆的轉變,取得了歷史性的飛躍。體現在《森林法》修訂的指導思想上,便是始終貫徹習近平生態文明思想,為生態文明建設給予法治保障,讓林業建設發展更好地服務于人民群眾對經濟、社會、文化、生態等多方面美好生活的需求。為此,新修訂的《森林法》在總則中規定“踐行綠水青山就是金山銀山理念”,將“保護、培育、利用森林資源應當尊重自然、順應自然,堅持生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展”明確為基本原則。

          這些理念和原則的轉變也體現在了分則中,不僅增設森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度,強化發展規劃的引領作用,加強森林防火、林業有害生物防治、林業基礎設施建設,加強造林綠化并豐富公民參與造林綠化的方式,重視科學保護修復森林生態系統,還強化森林權屬保護,實行森林分類經營管理制度,建立森林生態效益補償制度,將“綠水青山”和“金山銀山”的辯證統一關系落實到具體的法律保障上,在推進構建現代林業治理體系,促進林業轉型和綠色發展,加快國土綠化和提高森林質量的征程中邁出了至關重要的一步。

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         。ǘ┘骖櫠嘀匦б,轉變經營管理模式。

          新修訂的《森林法》將以發揮生態效益為主要目的,生態區位重要或者生態狀況脆弱的林地和林地上的森林劃定為公益林,并明確八類區域的林地和林地上的森林應當劃定為公益林,而未明確為公益林的林地和林地上的森林則是商品林的范疇。國家對公益林實施嚴格保護,商品林則是林業經營者的“責任田”,由其依法自主經營。對公益林和商品林采取不同的經營管理政策,讓森林的生態效益和經濟效益實現了“兩全其美”。

          針對公益林,新修訂的《森林法》還規定:“在符合公益林生態區位保護要求和不影響公益林生態功能的前提下,經科學論證,可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源,適度開展林下經濟、森林旅游等!边@意味著在尊重自然、順應自然的前提下,適度經營公益林同樣兼顧了更好地發揮生態保護效益、發揮一定的經濟效益和滿足人民群眾親近自然、陶冶身心的社會效益等多重效益。

          針對商品林,新修訂的《森林法》既授予經營者在不破壞生態的前提下,依法享有的自主經營權,允許他們采取集約化的經營措施,提高經濟效益,同時也要求兼顧生態效益,雖然可以采取包括皆伐在內的采伐方式,但被要求嚴格控制皆伐方式,且須按規定完成更新造林。

          而堅持現行的森林采伐限額和采伐許可證模式,同時根據“放管服”改革的要求下放采伐限額審批權,縮小采伐許可證的核發范圍,突出森林經營方案的重要性,取消木材經營管理中關于生產計劃、運輸許可證等計劃經濟意味較重的內容,則是合理把握“放”與“抓”的分寸,讓政府調控和市場調節產生“1+1>2”的效益。

          (三)重視主體利益,轉變制度保障設計。

          如果無法激發林業經營主體,特別是眾多林農家庭和新型林業經營主體的積極性,各項措施也終究是無源之水、無本之木。因此,《森林法》此次修訂在充分重視森林生態效益的同時,還高度重視森林權利人(地區)的利益。

          新修訂的《森林法》專門增加一章,以明晰“森林權屬”,并明確表示國有森林的所有權由國務院行使,國務院可以授權有關部門行使所有者職責;對破壞森林資源造成生態環境損害的行為,可分級由有關部門依法提起公益訴訟;對森林、林木、林地的所有權、使用權予以登記保護;多種所有制的林業經營主體可以依法取得國有森林、林木和林地的使用權,且該使用權經過法定程式批準后,可以轉讓、出租、作價出資等;征收、征用林地、林木應基于公共利益需要,如生態保護、基礎設施建設等,且必須依法取得有關批準,支付公平、合理的補償;對公益林劃定涉及非國有林林地的,應當與權利人簽訂書面協議,并給予合理補償;由國家作為主體建立森林生態效益補償制度,對重點生態功能區轉移支付政策進行完善,指示引導受益區域和森林生態保護區域人民政府采取協商等方法開展生態效益補償。

          在保障林業經營主體的處置權方面,特別是在林木采伐管理方面,新修訂的《森林法》不僅取消了木材運輸許可制度,還調整了采伐許可證核發范圍,規定了自然保護區以外的竹林不再需要申請采伐許可證;完善了采伐許可證審批程式,刪除了采伐目的、林況等采伐申請材料要求,不再“一刀切”地要求申請人必須提交伐區調查設計材料,并規定符合林木采伐技術規程的,應當及時核發采伐許可證。

          三、新《森林法》的觀望

          法律永遠都有其滯后性,從其制定的那刻起,就已經與這個世界因變化產生的適用差異越來越大。新修訂的《森林法》也不例外,個別有待明確的原則,部分需要調整的權利義務關系,未能在此次修訂中“開花結果”。

         。ㄒ唬熬G色發展”原則未能取代“可持續發展”原則,實屬遺憾。

          自1987年《我們共同的未來》提出“可持續發展”后,這種發展模式一度為世界經濟和社會的轉型注入強勁生機,但它依然是根植于“人類中心主義”世界觀土壤的工業文明發展觀。世界資源量上限與國家趕超戰略的沖突,落后國家“可持續生存”與世界范圍“可持續發展”的沖突,國家意志與國際普遍意志的沖突,人類生存與種族生存、國家生存的沖突,終極人類文明與階段性人類發展局限的沖突等等,讓“可持續發展”模式在新時代亟須完成自我革命,實現轉型升級。而在汲取中國傳統文化和世界優秀文化的基礎上,以生態文明理念為理論基礎的“綠色發展”模式,幫助中國在進入21世紀后不僅避免了生態赤字危機,正在全面開展的生態文明建設還引領了世界生態文明時代。因此,“綠色發展”是人類發展的必然選擇,與已往的粗放發展存在根本上的差異。前者是“前人栽樹,后人乘涼”,后兩者一個是“吃祖宗飯,造子孫孽”,一個是“吃祖宗飯,可是不造子孫孽”,顯然與人類命運共同體理念無法契合。

         。ǘ┎糠謾嗬茨艿玫接辛φ蔑@和有效救濟。

          新修訂的《森林法》理應支持森林環境權、森林保護知情權、森林保護參與權、森林保護救濟權等,賦予大眾有進入森林游憩、觀賞的權利,有從當局獲得森林保護信息的權利,社會組織、林農等大眾有參加當局森林保護決策的權利,林農當合法權利受損時有訴諸于法律救濟的權利。而第六十八條針對破壞森林資源造成生態環境損壞的行政行為和民事行為,應允許有關機關和組織均可依法向人民法院提起訴訟。如斯,國有和集體所有森林生態環境損害的補救或能得到兩相結合的妥善處理。

         。ㄈ┠承┞氊煹脑O置有待進一步明晰和細化。

          針對破壞森林資源造成生態環境損害的行為,可依法提起訴訟的有關部門應確定優先級或指明由誰牽頭,作為共同原告,以避免相互推諉扯皮,影響森林資源的保護修復。國有森林、林地、林木,應著重明確可依據“有償使用”原則,由多種所有制形式的林業經營主體依法使用,以避免權力濫用和國有資產流失。也應進一步規范林權流轉程式,明確規定:國家應采用抵押擔保等方式,防范化解林權流轉的風險。同時,還應進一步具化生態補償條目,對適用租賃、贖買、置換的前提和順序做出原則性規定,增強可操作性。另外,執法查處的順利開展,必須依托執法機構的合理設置或執法機構被賦予明確的權力,應在第六十六條增添“設立林業執法綜合機構和隊伍”條目。如斯,林業主管部門便可依法建立林業綜合行政執法機構和隊伍,履行監督檢查森林資源保護、修復、利用、更新等職能。而在廢止木材運輸證后,為提高林木采伐監督檢查的效能,也應明確“采伐林木來源標識制度”,不然將會使監督檢查“無手可抓”。第七十六條,盜伐、濫伐的林木或所得收益該如何處置?罰款是在沒收變賣盜伐、濫伐林木所得收益的基礎上還是如何?都應予以明確。

          參考文獻

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        作者單位:河北省天然林保護中心
        原文出處:陳玉新,任雪君.新《森林法》轉變和觀望[J].合作經濟與科技,2021(15):186-187.
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